主動披露十問

關(guān)務(wù)小二

更新：關(guān)于處理主動披露違規(guī)行為有關(guān)事項的公告（海關(guān)總署公告2023年第127號）

主動披露作為海關(guān)引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)加強自律管理的一項制度措施，自2014年起開始在海關(guān)部分業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行試點。2016年6月，重新修訂的《中華人民共和國海關(guān)稽查條例》（以下簡稱“《海關(guān)稽查條例》”）對主動披露制度做出相關(guān)規(guī)定。海關(guān)總署在其后出臺的《〈中華人民共和國海關(guān)稽查條例〉實施辦法》（以下簡稱“《稽查條例實施辦法》”）以及有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)一步明確了主動披露的具體執(zhí)行問題。
主動披露制度的實施，對于引導(dǎo)企業(yè)守法自律、保障企業(yè)合法權(quán)益、提升海關(guān)執(zhí)法效能發(fā)揮了重要作用。但從執(zhí)法實踐上看，部分進(jìn)出口企業(yè)和行政相對人對于主動披露制度仍然存在一些模糊認(rèn)識，對個別問題認(rèn)識上還有“誤區(qū)”，影響了制度功效的充分釋放。為此，現(xiàn)重點對主動披露制度的相關(guān)問題進(jìn)行說明和解讀。

1、什么是主動披露

根據(jù)《海關(guān)稽查條例》以及《稽查條例實施辦法》的有關(guān)規(guī)定，主動披露是指進(jìn)出口企業(yè)、單位就其尚未被海關(guān)發(fā)現(xiàn)的違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定情事，主動如實向海關(guān)報告，并接受和配合海關(guān)處理。上述進(jìn)出口企業(yè)、單位，主要包括從事與進(jìn)出口業(yè)務(wù)相關(guān)的法人或者非法人組織。關(guān)于自然人能否成為主動披露的主體，相關(guān)法規(guī)和規(guī)章沒有做出具體規(guī)定。從法律適用的一般性原則考慮，如果自然人主動向海關(guān)報告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為，并符合相關(guān)條件的，海關(guān)也可以認(rèn)定其構(gòu)成主動披露。

2、為什么建立主動披露制度

主動披露制度是海關(guān)改進(jìn)優(yōu)化執(zhí)法方式的有益探索和實踐。與海關(guān)傳統(tǒng)意義上的單向性的剛性執(zhí)法不同，主動披露制度屬于激勵性的執(zhí)法方式。在主動披露模式下，企業(yè)不再是海關(guān)行政執(zhí)法活動中被動的接受方，其可以通過自身的主動作為（主動報告、主動糾錯），在一定程度上影響海關(guān)的執(zhí)法結(jié)果（如通過主動披露爭取海關(guān)減免處罰），從而引導(dǎo)和激勵企業(yè)加強日常管理和自我檢查，形成企業(yè)自律、主動報告、及時糾錯的誠信驅(qū)動機制，促進(jìn)企業(yè)守法經(jīng)營，提高海關(guān)執(zhí)法效能，推動構(gòu)建海關(guān)與企業(yè)的協(xié)同共治格局。

3、主動披露適用哪些違法行為

根據(jù)《海關(guān)稽查條例》和《稽查條例實施辦法》的規(guī)定，主動披露主要是指進(jìn)出口企業(yè)主動向海關(guān)報告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為。根據(jù)《海關(guān)行政處罰實施條例》的規(guī)定，“違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為”是指違反海關(guān)法以及其他法律、行政法規(guī)和規(guī)章但不構(gòu)成走私的行為。由此可見，主動披露制度主要適用于并非出于當(dāng)事人主觀故意而實施的違法行為，當(dāng)事人故意而為的走私行為被排除在外。其制度設(shè)計的主要考慮是：只有那些因疏忽或者過失導(dǎo)致違法行為發(fā)生且能夠自查自糾并主動報告的企業(yè)，才有資格享受減免處罰的優(yōu)惠待遇；走私行為人故意違法在前，事后報告不能視作主動披露，更不能豁免法律責(zé)任。

雖然基于現(xiàn)行規(guī)定，主動披露制度僅適用于違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為，但實踐中企業(yè)對于通過自查發(fā)現(xiàn)違反海關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的行為，沒有必要過于拘泥該行為究竟是走私行為還是違規(guī)行為。一方面企業(yè)受專業(yè)知識和能力限制恐難以對違法行為性質(zhì)做出準(zhǔn)確判斷；另一方面業(yè)務(wù)人員在企業(yè)并不知情的情況下實施走私行為，是構(gòu)成單位走私還是個人走私需要由海關(guān)最終認(rèn)定。因此，上述情況下企業(yè)可以在第一時間按照主動披露程序向海關(guān)報告，即使最終因海關(guān)認(rèn)定構(gòu)成走私行為不能適用主動披露制度，也可以因及時糾正違法行為、主動消除危害后果以及積極配合海關(guān)調(diào)查等，直接適用《行政處罰法》關(guān)于從輕、減輕或者不予處罰的相關(guān)規(guī)定。

4、主動披露制度是否僅適用于稽查處理

很多企業(yè)對于主動披露制度的適用范圍都有這樣的誤解。需要說明的是，主動披露制度雖然首先在《海關(guān)稽查條例》這部行政法規(guī)中做出規(guī)定，但條例對于該項制度的適用范圍并未做出限制性規(guī)定和排他性安排。實踐中，主動披露制度作為一種激勵性的執(zhí)法方式，已被應(yīng)用于包括海關(guān)稽查處理在內(nèi)的相關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域。譬如，海關(guān)總署2016年第62號“關(guān)于開展稅收征管方式改革試點的公告”規(guī)定，實施自報自繳的進(jìn)出口企業(yè)主動向海關(guān)書面報告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為并接受海關(guān)處理，經(jīng)海關(guān)認(rèn)定主動披露的，海關(guān)應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰；2018年5月1日起施行的《海關(guān)企業(yè)信用管理辦法》就主動披露所涉行政處罰是否作為海關(guān)認(rèn)定企業(yè)信用狀況記錄問題做出相關(guān)規(guī)定。其他執(zhí)法領(lǐng)域主動披露制度的實施，參照執(zhí)行《稽查條例實施辦法》有關(guān)程序性規(guī)定。

5、構(gòu)成主動披露需要滿足哪些條件

企業(yè)主動報告行為是否屬于主動披露，由海關(guān)最終認(rèn)定。那么需要滿足哪些條件，海關(guān)才會認(rèn)定為主動披露，這是企業(yè)非常關(guān)心的問題。根據(jù)《海關(guān)稽查條例》和《稽查條例實施辦法》的規(guī)定，除前面幾個問題中已經(jīng)提到的主動披露行為應(yīng)當(dāng)是違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為外，企業(yè)構(gòu)成主動披露還需要滿足以下條件：

一是企業(yè)主動報告的違法行為應(yīng)當(dāng)是海關(guān)此前并未掌握的，如果海關(guān)在企業(yè)報告前已經(jīng)掌握了違法線索，企業(yè)的報告行為至多屬于配合海關(guān)調(diào)查，不能構(gòu)成主動披露。

二是在海關(guān)以明示方式通知企業(yè)啟動調(diào)查、稽查、核查、查驗（檢查）等相關(guān)執(zhí)法程序前主動報告的，方可構(gòu)成主動披露。企業(yè)收到海關(guān)上述通知后再報告的，不能排除其存在因擔(dān)心海關(guān)查發(fā)而提前報告的可能，難以認(rèn)定是否是真正意義上的“主動”，故不能按照主動披露處理。

三是主動報告內(nèi)容屬實，不存在嚴(yán)重失實或者隱瞞其他違法行為的情形。如實報告，是對企業(yè)主動披露的基本要求。如果報告內(nèi)容嚴(yán)重失實或者隱瞞其他違法行為，企業(yè)的真實意圖就很有可能是為了避重就輕、掩人耳目，甚至干擾海關(guān)執(zhí)法辦案，不僅不能視為主動披露，對其行為還應(yīng)當(dāng)給與否定性評價。

除滿足上述條件外，進(jìn)出口企業(yè)申請主動披露，還需要向海關(guān)提交賬簿、單證等相關(guān)材料，并對所提交材料的真實性、準(zhǔn)確性、完整性承擔(dān)法律責(zé)任。

6、主動披露是否必須以書面方式向海關(guān)報告

根據(jù)《稽查條例實施辦法》規(guī)定，進(jìn)出口企業(yè)應(yīng)當(dāng)主動向海關(guān)書面報告其違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為并接受海關(guān)處理。配合該辦法的實施，海關(guān)總署2016年第61號公告公布了包括《主動披露報告》在內(nèi)的海關(guān)稽查相關(guān)法律文書。近期，海關(guān)總署發(fā)布的2019年第161號“關(guān)于執(zhí)行主動披露涉稅違規(guī)行為有關(guān)事項的公告”，又專門明確進(jìn)出口企業(yè)向海關(guān)主動報告涉及稅款征收違規(guī)行為，需要填制《主動披露報告表》。應(yīng)該說，由于主動披露制度可能在一定程度上豁免當(dāng)事人的法律責(zé)任，在相關(guān)法律制度設(shè)計上對主動披露的認(rèn)定和執(zhí)行設(shè)置了較為嚴(yán)格的程序性規(guī)定，其中就包括主動披露必須采取書面方式向海關(guān)報告。這一方面體現(xiàn)了對于當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)相協(xié)調(diào)的法治原則，同時也是出于固定證據(jù)、固化流程、避免爭議的需要。有必要說明的是，在某些特殊情況下，如果企業(yè)確實由于客觀原因無法進(jìn)行書面報告，可以在第一時間先以口頭方式向海關(guān)如實報告有關(guān)情況，在條件允許后再盡快補充提供書面報告，應(yīng)當(dāng)視同符合相關(guān)程序性規(guī)定。

7、主動披露是否一定不予處罰

這個問題是廣大進(jìn)出口企業(yè)對于主動披露制度最為關(guān)注的焦點問題，而且很多企業(yè)對此持肯定看法，認(rèn)為只要企業(yè)主動披露，海關(guān)就應(yīng)該不予處罰，否則就是對企業(yè)的不公正對待。個別企業(yè)甚至錯誤認(rèn)為，企業(yè)主動披露就是“自投羅網(wǎng)”。上述問題反映出一些企業(yè)對于主動披露的制度內(nèi)涵以及其與法律責(zé)任確定兩者之間的關(guān)系還缺乏正確認(rèn)識。應(yīng)該說，主動披露作為引導(dǎo)和激勵企業(yè)自主發(fā)現(xiàn)問題并主動糾錯、主動報告的制度，其法律效果更多地體現(xiàn)為海關(guān)在作出處罰決定過程中量罰的考慮因素，但并不屬于法定的免責(zé)事由。《海關(guān)稽查條例》對于主動披露所涉違法行為只規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰”；《稽查條例實施辦法》雖然對主動披露的違法行為有“不予行政處罰”的規(guī)定，但不予處罰的行為必須符合“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果”的條件，而這正是《行政處罰法》第二十七條第二款所規(guī)定的不予行政處罰的情形?；谏鲜龇治?，我們可以得出以下結(jié)論：對于企業(yè)主動披露的違規(guī)行為，海關(guān)應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰，但不必然免責(zé)；只有符合《行政處罰法》第二十七條第二款所規(guī)定情形，方可不予處罰。

對于哪些情形屬于《行政處罰法》上述規(guī)定的不予處罰情形，海關(guān)可以在其職權(quán)范圍內(nèi)結(jié)合執(zhí)法實踐予以明確和細(xì)化。近期，海關(guān)總署發(fā)布的2019年第161號公告就針對主動披露的涉稅違規(guī)行為，明確了兩種情形海關(guān)依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定可以不予處罰。一種是在涉稅違規(guī)行為發(fā)生之日起三個月內(nèi)向海關(guān)主動披露，并主動消除危害后果的；另一種是在涉稅違規(guī)行為發(fā)生之日起三個月后向海關(guān)主動披露，漏繳、少繳稅款占應(yīng)繳納稅款比例10%以下，或者漏繳、少繳稅款在人民幣50萬元以下，并主動消除危害后果的。需要注意的是，上述兩種情況均要求企業(yè)“主動消除危害后果”，與《行政處罰法》所規(guī)定的不予處罰情形保持銜接。對于涉稅違規(guī)行為，“主動消除危害后果”主要指補繳相關(guān)稅款，補辦有關(guān)海關(guān)手續(xù)，使涉案行為性狀回歸到合法狀態(tài)。

8、還可享受哪些優(yōu)惠待遇或者鼓勵措施

海關(guān)對于主動披露企業(yè)激勵機制的覆蓋范圍，不僅局限于對其相關(guān)違法行為從輕、減輕或者不予處罰，還包括以下幾個方面：一是信用狀況記錄的特別處置。根據(jù)海關(guān)總署相關(guān)規(guī)定，進(jìn)出口企業(yè)主動披露且被海關(guān)處以警告或者50萬元以下罰款處罰的行為，不作為海關(guān)認(rèn)定企業(yè)信用狀況的記錄。50萬元罰款數(shù)額基本可以涵蓋海關(guān)針對一般性質(zhì)的違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為做出的罰款處罰。二是減免滯納金?！痘闂l例實施辦法》規(guī)定，對主動披露并補繳稅款的進(jìn)出口企業(yè)，海關(guān)可以減免滯納金。企業(yè)補繳稅款的稅負(fù)義務(wù)不能因主動披露得以免除，但因遲延履行稅負(fù)義務(wù)所產(chǎn)生的帶有懲戒性質(zhì)的滯納金，可以因企業(yè)主動披露予以豁免。由此可見，主動披露在一定程度上消除了企業(yè)因逾期履行納稅義務(wù)而產(chǎn)生的負(fù)面影響和不利后果。

9、企業(yè)主動披露是否會影響其信用等級

總體來看，企業(yè)主動披露對其信用等級可能產(chǎn)生的影響更多的是積極的、正向的影響。正如我們在上一個問題中提到的，進(jìn)出口企業(yè)主動披露且被海關(guān)處以警告或者50萬元以下罰款處罰的行為，都不會作為海關(guān)認(rèn)定企業(yè)信用狀況的記錄。執(zhí)法實踐中，50萬元的罰款數(shù)額基本可以涵蓋海關(guān)對一般違規(guī)行為作出的罰款處罰。換言之，因企業(yè)主動披露，海關(guān)對這類處罰決定在評定企業(yè)信用狀況中不予考慮，可以在很大程度上化解企業(yè)信用等級的下調(diào)風(fēng)險。但上述積極影響和作用是相對的、有限度的，企業(yè)主動披露與信用等級下調(diào)的風(fēng)險并不是完全“絕緣”。如果企業(yè)違規(guī)行為的罰款數(shù)額突破了50萬元的“紅線”，即使有主動披露情節(jié)，有關(guān)罰款決定也會納入信用記錄，對企業(yè)信用狀況以及信用等級的評定產(chǎn)生負(fù)面影響。

10、主動披露制度對于企業(yè)的根本價值是什么

主動披露制度在幫助企業(yè)化解個案風(fēng)險、降低違規(guī)成本、消減負(fù)面影響等方面具有十分明顯的作用，但這就是該項制度的全部價值所在嗎？執(zhí)法實踐表明，絕大多數(shù)違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為，涉案企業(yè)主觀上并無違反規(guī)定的故意，違規(guī)情事的發(fā)生往往是由于企業(yè)內(nèi)部管控機制不健全、部門銜接不順暢、合規(guī)審查不到位、員工能力不適應(yīng)等原因造成的。歸結(jié)為一點，就是管理問題。而主動披露制度的設(shè)計初衷和基本理念，就是引導(dǎo)、激勵、促進(jìn)企業(yè)強化自律管理、提升合規(guī)能力，通過健全完善與海關(guān)業(yè)務(wù)有關(guān)的各項內(nèi)部管理制度，對其生產(chǎn)經(jīng)營活動加強源頭治理和過程管控，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)苗頭，將其化解消除于萌芽階段，逐步由“主動披露”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o可披露”，這應(yīng)該是主動披露制度對企業(yè)的根本價值所在。

文章來源：中國海關(guān)雜志

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tunggula

解讀清楚、條理分明。發(fā)現(xiàn)企業(yè)跟普通個體的人一樣，吃過大虧，才會重視這些事務(wù)。

aJWw

麻煩問下，輸單輸入錯誤，將貿(mào)易國，原產(chǎn)國輸錯，上傳單證是正確的，這個在主動披露適用范圍內(nèi)嗎？