新海關(guān)時(shí)代出入境檢驗(yàn)檢疫合規(guī)實(shí)務(wù)系列：第一篇 先知先覺(jué)，出入境檢驗(yàn)檢疫法律風(fēng)險(xiǎn)真不少

甜瓜小鏡子

導(dǎo)語(yǔ)

在當(dāng)前“關(guān)檢合一”的新海關(guān)時(shí)代，作為進(jìn)出口業(yè)務(wù)合規(guī)的一個(gè)重要分支，出入境檢驗(yàn)檢疫法律風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。為此，我們從律師視角，撰寫(xiě)了本系列文章。本文系第一篇，將先對(duì)出入境檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管制度及主要法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行概括性介紹，以期讓進(jìn)出口企業(yè)先有一個(gè)整體性認(rèn)知。

前言

出入境檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管內(nèi)容及法律規(guī)范體系相對(duì)復(fù)雜，涉及進(jìn)出口商品檢驗(yàn)、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫、國(guó)境衛(wèi)生檢疫、進(jìn)出口食品安全等諸多方面。因此，在實(shí)際進(jìn)出口業(yè)務(wù)中，經(jīng)常有企業(yè)因?yàn)檫`反出入境檢驗(yàn)檢疫規(guī)定，而被處以行政處罰，甚至還有部分單位及個(gè)人被追究刑事責(zé)任。與此同時(shí)，隨著海關(guān)總署于2018年11月27日發(fā)布《關(guān)于實(shí)施<中華人民共和國(guó)海關(guān)企業(yè)信用管理辦法>有關(guān)事項(xiàng)的公告》（2018年第178號(hào)），企業(yè)在申請(qǐng)認(rèn)證期間，涉嫌違反出入境檢驗(yàn)檢疫規(guī)定被刑事立案的，海關(guān)應(yīng)當(dāng)終止認(rèn)證，被追究刑事責(zé)任的，海關(guān)認(rèn)定為失信企業(yè)，將面臨33個(gè)部門(mén)的聯(lián)合懲戒 。由此可見(jiàn)，如何有效防范出入境檢驗(yàn)檢疫法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)引起廣大進(jìn)出口企業(yè)的足夠重視！

一、何為出入境檢驗(yàn)檢疫？
（一）出入境檢驗(yàn)檢疫到底管什么？

出入境檢驗(yàn)檢疫，是指出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)（現(xiàn)為海關(guān)）依照法律、行政法規(guī)和國(guó)際慣例等的要求，對(duì)出入境的商品（包括動(dòng)植物產(chǎn)品）以及運(yùn)載這些商品、動(dòng)植物和出入境人員的交通工具、運(yùn)輸設(shè)備，分別實(shí)施檢驗(yàn)、檢疫、鑒定、監(jiān)督管理，對(duì)出入境人員等實(shí)施衛(wèi)生檢疫及口岸衛(wèi)生監(jiān)督的統(tǒng)稱(chēng)。出入境檢驗(yàn)檢疫的目的是保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展，保護(hù)公眾的生命和生活環(huán)境的安全與健康。目前，海關(guān)承擔(dān)的出入境檢驗(yàn)檢疫主要工作職責(zé)整理如下圖：

（二）法定檢驗(yàn)檢疫物有哪些？

根據(jù)出入境檢驗(yàn)檢疫相關(guān)法律規(guī)定，海關(guān)依法對(duì)出入境人員、貨物、運(yùn)輸工具、集裝箱及其他法定檢驗(yàn)檢疫物實(shí)施檢驗(yàn)、檢疫、鑒定等檢驗(yàn)檢疫，即實(shí)施所謂的“法定檢驗(yàn)檢疫”（又稱(chēng)“強(qiáng)制性檢驗(yàn)檢疫”）。以商品為例，原則上在《出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)實(shí)施檢驗(yàn)檢疫的進(jìn)出境商品目錄》（統(tǒng)稱(chēng)《法檢目錄》）中列明的進(jìn)出口商品都需要辦理檢驗(yàn)檢疫手續(xù)。其中，目錄中所列“海關(guān)監(jiān)管條件”為“A”表示需要實(shí)施進(jìn)境檢驗(yàn)檢疫，“B”則表示需要實(shí)施出境檢驗(yàn)檢疫。

除了《法檢目錄》中所列商品以外，有關(guān)法律法規(guī)還規(guī)定了其他一些出入境貨物也必須實(shí)施檢驗(yàn)檢疫。例如，對(duì)裝運(yùn)出口易腐爛變質(zhì)食品、冷凍品的集裝箱、船艙、飛機(jī)、車(chē)輛等運(yùn)載工具的適載檢驗(yàn)，對(duì)出口危險(xiǎn)貨物包裝容器的性能鑒定和使用鑒定，對(duì)進(jìn)口可用作原料的固體廢物、成套設(shè)備、舊機(jī)電產(chǎn)品的檢驗(yàn)等也屬于法檢范圍。最后，對(duì)于法定檢驗(yàn)檢疫物之外的進(jìn)出口商品，商檢機(jī)構(gòu)可以根據(jù)國(guó)家規(guī)定實(shí)施抽查檢驗(yàn)。

二、出入境檢驗(yàn)檢疫如何監(jiān)管？

（一）“國(guó)檢服”換“關(guān)服”，垂直管理沒(méi)有變！

自本次海關(guān)體制改革之前，原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局主管全國(guó)出入境檢驗(yàn)檢疫工作，下設(shè)各地出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)。具體劃分為直屬局和分支局，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域出入境檢驗(yàn)檢疫工作。出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)內(nèi)部同海關(guān)一樣，也實(shí)行垂直管理。即，直屬局接受原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局直接領(lǐng)導(dǎo)，各分支局隸屬于所在區(qū)域的直屬局領(lǐng)導(dǎo)。隨著本次海關(guān)體制改革，由海關(guān)總署主管全國(guó)出入境檢驗(yàn)檢疫工作，原出入境檢驗(yàn)檢疫各直屬局及分支局相應(yīng)并入各直屬海關(guān)及隸屬海關(guān)。自2018年4月20日起，出入境檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)統(tǒng)一以海關(guān)名義對(duì)外開(kāi)展工作，一線(xiàn)旅檢、查驗(yàn)和窗口崗位統(tǒng)一上崗、統(tǒng)一著海關(guān)制服、統(tǒng)一佩戴關(guān)銜。

（二）以“四法”“五條例”為核心的法律規(guī)范體系。

鑒于出入境檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)范圍很廣，所以涉及的法律法規(guī)也非常復(fù)雜。就其法律規(guī)范體系而言，主要是由出入境檢驗(yàn)檢疫相關(guān)的“四法”“五條例”作為核心，兼顧其他法律規(guī)范共同構(gòu)筑而成。所謂“四法”“五條例”，是指《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《商檢法》）及其實(shí)施條例、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《動(dòng)檢法》）及其實(shí)施條例、《食品安全法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《食安法》）及其實(shí)施條例、《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則以及《認(rèn)證認(rèn)可條例》。同時(shí)，還包括《進(jìn)出口貨物原產(chǎn)地條例》等檢驗(yàn)檢疫相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。除此之外，海關(guān)在日常執(zhí)法過(guò)程中，根據(jù)工作需要還可能會(huì)適用到《畜牧法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等其他部門(mén)法律、行政法規(guī)。

三、違反出入境檢驗(yàn)檢疫規(guī)定有何后果？

（一）行政法律責(zé)任

出入境檢驗(yàn)檢疫行政處罰，是指海關(guān)總署、各級(jí)海關(guān)或經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的組織，依法對(duì)違反出入境檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪行為的公民、法人或者其他組織給予法律制裁的行政行為。

1、行政處罰歸誰(shuí)管？

出入境檢驗(yàn)檢疫行政處罰的管轄是確定對(duì)某個(gè)行政違法行為應(yīng)由哪一級(jí)或者哪一個(gè)海關(guān)實(shí)施處罰的法律制度。在本次海關(guān)體制改革之前，主要是根據(jù)2006年4月1日實(shí)施的《出入境檢驗(yàn)檢疫行政處罰程序規(guī)定》（質(zhì)檢總局令第85號(hào)）第二章的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。2018年4月28日，為了盡快對(duì)因改革影響機(jī)構(gòu)合法性和執(zhí)法合法性的規(guī)章進(jìn)行清理，海關(guān)總署發(fā)布《海關(guān)總署關(guān)于廢止部分規(guī)章的決定》（海關(guān)總署令第239號(hào)），決定將該程序規(guī)定予以廢止。結(jié)合前述機(jī)構(gòu)整合的背景，我們認(rèn)為，現(xiàn)在的出入境檢驗(yàn)檢疫行政違法行為的管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第420號(hào)） 第三條的有關(guān)規(guī)定確定。即，（1）由發(fā)現(xiàn)違法行為的海關(guān)管轄，也可以由違法行為發(fā)生地海關(guān)管轄。（2）2個(gè)以上海關(guān)都有管轄權(quán)的案件，由最先發(fā)現(xiàn)違法行為的海關(guān)管轄。（3）管轄不明確的案件，由有關(guān)海關(guān)協(xié)商確定管轄，協(xié)商不成的，報(bào)請(qǐng)共同的上級(jí)海關(guān)指定管轄。（4）重大、復(fù)雜的案件，可以由海關(guān)總署指定管轄。此外，其他有關(guān)出入境檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法程序問(wèn)題，也應(yīng)同時(shí)適用《海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》（海關(guān)總署令第218號(hào)） 中的具體規(guī)定。

2、行政處罰有哪些？

《行政處罰法》（主席令第76號(hào)） 第八條共計(jì)規(guī)定了七種行政處罰，分別是（1）警告、（2）罰款、（3）沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、（4）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、（5）暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照、（6）行政拘留、（7）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。針對(duì)違反出入境檢驗(yàn)檢疫規(guī)定的行政違法行為設(shè)定的行政處罰包括了其中六種（行政拘留除外），有關(guān)具體罰則的適用，我們將在后續(xù)各專(zhuān)題文章中進(jìn)行介紹。但是，從處罰規(guī)定來(lái)看，任何一種處罰給進(jìn)出口企業(yè)帶來(lái)的不利影響都是十分嚴(yán)重的。例如，針對(duì)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)領(lǐng)域常見(jiàn)的“偽造、變?cè)?、買(mǎi)賣(mài)或者盜竊商檢單證、印章、標(biāo)志、封識(shí)、質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)志的違法行為”，除了可以責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得以外，還可并處貨值金額等值以下的罰款。又如，在進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫領(lǐng)域發(fā)生的動(dòng)植物及其產(chǎn)品經(jīng)檢疫不合格的違法行為，除可以責(zé)令全部退回、銷(xiāo)毀或者除害處理外，視情節(jié)嚴(yán)重程度，海關(guān)還可以注銷(xiāo)有關(guān)境內(nèi)外生產(chǎn)、加工、存放單位的注冊(cè)登記。最后，出入境檢驗(yàn)檢疫相關(guān)法律法規(guī)中還規(guī)定，如違法行為達(dá)到有關(guān)刑事責(zé)任追溯標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

3、違規(guī)行為會(huì)對(duì)個(gè)人信用帶來(lái)哪些影響？

除上述處罰之外,特別提示那些經(jīng)常往返于國(guó)內(nèi)外從事商務(wù)活動(dòng)的業(yè)務(wù)人員以及企業(yè)高管人員注意，原上海出入境檢驗(yàn)檢疫局（現(xiàn)上海海關(guān)）早在2017年就率先制定并公布了《上海口岸旅郵檢信用信息歸集和使用管理辦法（試行）》 ，決定于2018年1月1日起，對(duì)于出入境旅客或寄遞人違規(guī)攜帶或者郵寄禁止進(jìn)境的動(dòng)植物及其制品的違法行為，將根據(jù)情節(jié)分為“一般失信行為”（失信有效期1年）和“嚴(yán)重失信行為”（失信有效期3年），按月向上海市公共信用信息平臺(tái)提供信息，進(jìn)而納入征信系統(tǒng)“黑名單”。根據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，這將會(huì)對(duì)其在國(guó)內(nèi)參與政府項(xiàng)目招投標(biāo)、銀行貸款等方面帶來(lái)不同程度的影響。與此同時(shí)，不排除未來(lái)海關(guān)總署會(huì)根據(jù)該試點(diǎn)情況進(jìn)一步向全國(guó)口岸推廣的可能性。

（二）刑事法律責(zé)任

1、涉及多項(xiàng)刑事罪名。

在出入境檢驗(yàn)檢疫相關(guān)法律法規(guī)的“法律責(zé)任”部分都會(huì)看到有這樣的規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。涉及進(jìn)出口商品檢驗(yàn)、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫、國(guó)境衛(wèi)生檢疫、進(jìn)出口食品安全等幾個(gè)方面的具體罪名分別被規(guī)定在《刑法》的不同章節(jié)，常見(jiàn)罪名主要有“逃避商檢罪”、“生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品罪”、“妨害動(dòng)植物防疫、檢疫罪”以及“妨害國(guó)境衛(wèi)生檢疫罪”，其中很多罪名都涉及單位犯罪。

2、定罪標(biāo)準(zhǔn)在哪里？

違反出入境檢驗(yàn)檢疫規(guī)定的犯罪行為與行政違法行為之間存在三點(diǎn)主要區(qū)別。

（1）從主觀方面來(lái)說(shuō)，構(gòu)成行政違法行為通常無(wú)需區(qū)分行為人（包括單位）是否具有故意或者過(guò)失的主觀因素。但是構(gòu)成《刑法》中所規(guī)定的犯罪行為則一般要求主觀上具有犯罪故意。以“逃避商檢罪”為例，要求行為人在主觀上應(yīng)當(dāng)具有明知所進(jìn)出口的商品屬于依法應(yīng)當(dāng)申報(bào)并接受檢驗(yàn)檢疫的法檢商品，而采取故意偽報(bào)名品或偽造商檢證單等違法手段逃避商檢。

（2）從行為后果來(lái)說(shuō)，構(gòu)成犯罪通常要求違法行為的情節(jié)嚴(yán)重或是造成的危害后果嚴(yán)重。這一點(diǎn)也是區(qū)分罪與非罪的關(guān)鍵。例如，“逃避動(dòng)植物檢疫罪”的刑事責(zé)任立案追訴標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定 ，逃避動(dòng)植物檢疫，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案追訴：①造成國(guó)家規(guī)定的《進(jìn)境動(dòng)物一、二類(lèi)傳染病、寄生蟲(chóng)病名錄》中所列的動(dòng)物疫病傳入或者對(duì)農(nóng)、牧、漁業(yè)生產(chǎn)以及人體健康、公共安全造成嚴(yán)重危害的其他動(dòng)物疫病在國(guó)內(nèi)暴發(fā)流行的；②造成國(guó)家規(guī)定的《進(jìn)境植物檢疫性有害生物名錄》中所列的有害生物傳入或者對(duì)農(nóng)、林業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境以及人體健康有嚴(yán)重危害的其他有害生物在國(guó)內(nèi)傳播擴(kuò)散的。

（3）從處罰對(duì)象來(lái)說(shuō)，當(dāng)企業(yè)行為構(gòu)成行政違法行為時(shí)，通常僅由企業(yè)來(lái)承擔(dān)有關(guān)行政法律責(zé)任，但是如果該企業(yè)行為被認(rèn)定構(gòu)成單位犯罪時(shí)，則實(shí)行“雙罰制”。即，針對(duì)企業(yè)判處刑事罰金，同時(shí)還要追究直接主管責(zé)任人員（通常為董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等決策者）以及其他直接責(zé)任人員（通常為業(yè)務(wù)人員、報(bào)檢人員等經(jīng)辦人）的刑事責(zé)任。

四、該如何有效防范出入境檢驗(yàn)檢疫法律風(fēng)險(xiǎn)？

雖然出入境檢驗(yàn)檢疫涉及的法律規(guī)范較為繁雜，因違法行為給企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成的影響也非常嚴(yán)重。但是，只要方法得當(dāng)，應(yīng)該可以避免發(fā)生重大法律風(fēng)險(xiǎn)。

1、首先要結(jié)合自身進(jìn)出口業(yè)務(wù)的內(nèi)容及特點(diǎn)，清楚了解相關(guān)出入境檢驗(yàn)檢疫的正面監(jiān)管規(guī)定。例如，某公司擬開(kāi)展食品進(jìn)口業(yè)務(wù)，建議應(yīng)事先了解進(jìn)口食品檢驗(yàn)檢疫的基本監(jiān)管制度及相關(guān)手續(xù)流程。

2、從實(shí)際執(zhí)法案例入手，準(zhǔn)確把握有關(guān)法律責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，有很多企業(yè)的檢務(wù)負(fù)責(zé)人員因?yàn)槿狈Ψ蓪?zhuān)業(yè)知識(shí)，很難準(zhǔn)確理解和把握法律條文的具體含義，導(dǎo)致發(fā)生一些本不應(yīng)該出現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題。因此，建議可以先搜集一些與自身企業(yè)業(yè)務(wù)相關(guān)的執(zhí)法案例進(jìn)行研究，這樣可以有助于更加直觀地理解有關(guān)法律條文。如果有條件的話(huà)，還可以適當(dāng)參加一些專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)或者講座，通過(guò)與外部專(zhuān)家或律師等進(jìn)行面對(duì)面的交流，來(lái)解決實(shí)踐中遇到的一些疑難問(wèn)題。

3、結(jié)合企業(yè)自身內(nèi)部架構(gòu)及業(yè)務(wù)流程，有針對(duì)性的制定出入境檢驗(yàn)檢疫合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)控制制度。特別是針對(duì)那些可能導(dǎo)致重大法律后果的重要環(huán)節(jié)或者崗位，需要在平時(shí)加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化有關(guān)人員的法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

4、時(shí)刻關(guān)注監(jiān)管政策及法規(guī)的最新動(dòng)向，定期聘請(qǐng)外部專(zhuān)家或者律師開(kāi)展“檢務(wù)合規(guī)體檢”。調(diào)查步驟主要包括：（1）根據(jù)被調(diào)查企業(yè)的進(jìn)出口業(yè)務(wù)特點(diǎn)擬定有針對(duì)性的《調(diào)查問(wèn)題及資料清單》；（2）事先收集相關(guān)資料、內(nèi)部討論研究主要的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；（3）開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，對(duì)檢務(wù)人員進(jìn)行訪(fǎng)談等；（4）進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)分析，制作盡職調(diào)查報(bào)告書(shū)；（5）提出定制化的解決方案及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防對(duì)策。

5、對(duì)行政處罰等海關(guān)作出的具體行政行為有異議時(shí)，不要忘記合理利用行政復(fù)議或者行政訴訟等救濟(jì)手段依法維權(quán)。對(duì)此，我們提示注意的是，2000年1月1日起實(shí)施的《出入境檢驗(yàn)檢疫行政復(fù)議辦法》已經(jīng)于2018年4月28日被海關(guān)總署廢止，如企業(yè)需要申請(qǐng)行政復(fù)議，應(yīng)當(dāng)依照《行政復(fù)議法》（主席令第76號(hào)） 以及《海關(guān)行政復(fù)議辦法》（海關(guān)總署令第218號(hào)） 的有關(guān)規(guī)定，向作出有關(guān)具體行政行為的海關(guān)的上一級(jí)海關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。

結(jié)語(yǔ)

通過(guò)本次海關(guān)體制改革，使企業(yè)充分享受到了新海關(guān)在促進(jìn)貿(mào)易便利化以及提升行政管理效能等方面不斷釋放的政策紅利。但與此同時(shí)，在國(guó)門(mén)安全管控方面，海關(guān)在原有安全準(zhǔn)入(出)、稅收征管風(fēng)險(xiǎn)防控基礎(chǔ)上，增加衛(wèi)生檢疫、動(dòng)植物檢疫、商品檢驗(yàn)、進(jìn)出口食品安全監(jiān)管等職責(zé)，通過(guò)建立信息集聚、優(yōu)化高效、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，推行全鏈條式管理，強(qiáng)化智能監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管。由此可以預(yù)見(jiàn)，在新海關(guān)時(shí)代，必定會(huì)在入境檢驗(yàn)檢疫方面對(duì)于企業(yè)提出更高的合規(guī)守法要求，建議廣大進(jìn)出口企業(yè)給予高度重視，盡早著手建立出入境檢驗(yàn)檢疫法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

原創(chuàng):劉新宇 景云峰 熊祎

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